國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任 韓俊

　　十八屆三中全會的《決定》明確提出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。這正是我國“三農(nóng)”問題歸根到底的癥結(jié)所在。雖然過去10余年在加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、改善城鄉(xiāng)關(guān)系上做了大量工作，但城鄉(xiāng)差距依然較大，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在資源配置和國民收入分配中仍處于不利地位，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民在發(fā)展機(jī)會和社會地位方面仍然不平等，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾遠(yuǎn)未破解。新階段從根本上破解“三農(nóng)”發(fā)展難題，必須由農(nóng)村內(nèi)部利益關(guān)系的調(diào)整，轉(zhuǎn)向工農(nóng)、城鄉(xiāng)、以及國民經(jīng)濟(jì)部門之間利益格局的調(diào)整，加快破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。

　　破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，必須賦予農(nóng)民更多的土地財產(chǎn)權(quán)

　　《決定》明確提出，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。這是健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制、推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要內(nèi)容。

　　近年來，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，侵犯農(nóng)民土地權(quán)益的現(xiàn)象有加重趨勢。農(nóng)民權(quán)益易被侵犯，根本原因是我國土地制度的改革還不到位。主要體現(xiàn)在：土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能不完善，農(nóng)民對承包地的處分權(quán)有限；征地范圍過寬，對被征地農(nóng)民的補(bǔ)償偏低，失地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計缺乏保障；農(nóng)民宅基地權(quán)益不完整。賦予農(nóng)民更加完整而有保障的土地財產(chǎn)權(quán)，是構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系最重大的政策課題。要立足現(xiàn)實，尊重歷史，正視未來，界定、確保、擴(kuò)大農(nóng)村土地?fù)碛姓叩臋?quán)利，賦予農(nóng)民更加多的土地權(quán)利，包括排他的使用權(quán)、獨(dú)享的收益權(quán)及充分的處分權(quán)，確保農(nóng)村和城市土地?fù)碛姓叩臋?quán)利一致。當(dāng)前，需要抓緊做好農(nóng)村土地制度改革的三項工作。一是在全國范圍內(nèi)開展農(nóng)村土地確權(quán)登記，在確權(quán)的基礎(chǔ)上，為農(nóng)民頒發(fā)具有更明確法律效力的土地承包經(jīng)營權(quán)證書和宅基地使用權(quán)證書，加快建立全國統(tǒng)一、權(quán)威的農(nóng)地權(quán)利登記體系。二是盡快修改相關(guān)法律，明確農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)“長久不變”的期限，并賦予農(nóng)民對承包土地抵押權(quán)利。選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。三是在符合國家土地利用規(guī)劃、土地用途管制的基礎(chǔ)上，要把更多的非農(nóng)建設(shè)用地直接留給農(nóng)民集體開發(fā)，讓農(nóng)民以土地作為資本直接參與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，分享土地增值收益。四是加快征地制度改革，縮小征地范圍，實行對失地農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)的公平補(bǔ)償，鼓勵地方政府對失地農(nóng)民集體采取留用地、物業(yè)置換、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等辦法，增大失地農(nóng)民的財產(chǎn)補(bǔ)償份額