國(guó)土部門目前已形成關(guān)于改革完善土地管理制度的框架建議，在完善改革土地制度過(guò)程中，與補(bǔ)償相關(guān)的征地制度改革是最大難題。未來(lái)，在原有制度模式上，通過(guò)總結(jié)當(dāng)前一些試點(diǎn)城市的經(jīng)驗(yàn)，“農(nóng)地”有望通過(guò)招拍掛等方式進(jìn)行市場(chǎng)化流通，權(quán)益進(jìn)行市場(chǎng)化分配。
現(xiàn)行土地管理法規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”這意味著，在原先的制度框架內(nèi)，農(nóng)村集體用地?zé)o法通過(guò)招拍掛等方式入市流通，相關(guān)權(quán)益也無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)化途徑進(jìn)行分配。
當(dāng)前，一些城市已經(jīng)開(kāi)始在農(nóng)地的市場(chǎng)化道路上，嘗試一些打破“二元制”的探索。其中，重慶市基于“計(jì)劃+市場(chǎng)”的雙軌制試點(diǎn)階段的“地票模式”已經(jīng)廣為人知。
該市的做法是將驗(yàn)收合格的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)打包整合，構(gòu)成不同規(guī)模的地票，進(jìn)而面向社會(huì)公開(kāi)交易。凡是需要用地指標(biāo)的境內(nèi)外的法人、其他組織或者自然人，均可在農(nóng)村土地交易所公開(kāi)競(jìng)購(gòu)地票。
重慶對(duì)地票交易總量實(shí)行計(jì)劃調(diào)控，原則上不超過(guò)當(dāng)年新增建設(shè)用地計(jì)劃的10%。政府在綜合考慮耕地開(kāi)墾費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等因素的基礎(chǔ)上制定出地票的基準(zhǔn)交易價(jià)格。最后，購(gòu)得地票的開(kāi)發(fā)者選定符合規(guī)劃的待開(kāi)發(fā)土地，憑地票辦理征收轉(zhuǎn)用手續(xù)并完成補(bǔ)償安置，征為國(guó)有土地后，通過(guò)“招、拍、掛”等法定程序，取得國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。
這種地票模式，是通過(guò)先交易“地票”再將具體土地征為國(guó)有的方式，使得原本不能直接流轉(zhuǎn)的農(nóng)地實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。此外，還有將農(nóng)地國(guó)有化之后再流轉(zhuǎn)的“深圳模式”，以及海南省所嘗試的，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民自主開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)已經(jīng)納入流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地，來(lái)用于旅游、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、標(biāo)準(zhǔn)廠房等非農(nóng)業(yè)建設(shè)。
