土地制度是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的核心內(nèi)容,其創(chuàng)新與變革具有牽一發(fā)而動全身的功效。剛剛閉幕的中央農(nóng)村工作會議指出,“土地承包經(jīng)營權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體發(fā)生分離,這是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系變化的新趨勢”;要“落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”。這表明,經(jīng)過改革開放30多年的發(fā)展,目前我國農(nóng)村土地制度建設(shè)又到了一個關(guān)鍵時期,迫切需要與時俱進,改革完善相關(guān)制度安排。

發(fā)展階段變化呼喚以使用權(quán)為核心的農(nóng)地制度創(chuàng)新

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是一個包含占有、使用、收益、處置等多項權(quán)利的權(quán)利束,每一項大的權(quán)利之下又可細分為多項具體權(quán)利。各項權(quán)利如何設(shè)置以及在不同主體之間分配,對農(nóng)地制度的公平與效率具有重大影響。當前,我國經(jīng)濟社會發(fā)展出現(xiàn)了許多新的階段性特征,以使用權(quán)為核心的農(nóng)地制度創(chuàng)新的必要性和重要性更加凸顯。

農(nóng)地私營是經(jīng)過歷史檢驗最具效率的農(nóng)地使用制度。新中國成立以來,我國農(nóng)村土地制度變遷經(jīng)歷了三個階段。第一階段是土地改革時期,農(nóng)村土地制度的基本特征是私有私營。第二階段是農(nóng)業(yè)合作化后和人民公社時期,農(nóng)村土地制度的基本特征是公有公營。第三階段是改革開放以來,農(nóng)村土地制度的基本特征是公有私營?？v觀這三個階段的農(nóng)地制度變遷,撇開所有權(quán)問題不論,從保障農(nóng)民利益和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績效來說,農(nóng)地私營無疑是最佳選擇方案。在第一和第三階段尤其是制度變革的初期,盡管農(nóng)村土地所有權(quán)的制度安排不同,但在農(nóng)地私營模式下,都實現(xiàn)了調(diào)動農(nóng)民土地經(jīng)營積極性、提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出水平和增加農(nóng)民收入的目標。正反兩方面的經(jīng)驗教訓表明,農(nóng)地私營是符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特征、符合我國國情的農(nóng)地經(jīng)營模式,必須長期堅持。

公有私營框架下農(nóng)地使用制度具有多樣化選擇空間。私營是最具效率的農(nóng)地使用制度,但私營本身是一個彈性很大的制度空間。在農(nóng)地私營這一基本框架下,除了農(nóng)戶自營,還存在諸如大戶流轉(zhuǎn)經(jīng)營、農(nóng)民合作社經(jīng)營、涉農(nóng)企業(yè)經(jīng)營等不同選項。特別是進入新世紀以來,隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進,務(wù)農(nóng)勞動力的絕對數(shù)量和相對比重都大幅下降,但由于大量農(nóng)村人口只實現(xiàn)了職業(yè)的轉(zhuǎn)換和居住地的轉(zhuǎn)移,并未實現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)變,結(jié)果兼業(yè)經(jīng)營成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營的普遍現(xiàn)象。2012年,農(nóng)民工數(shù)量2.63億人,平均每個農(nóng)戶就有1個農(nóng)民工,農(nóng)戶的非農(nóng)兼業(yè)行為成為常態(tài)。

“集體所有、家庭承包、多元經(jīng)營”是農(nóng)地制度創(chuàng)新的基本方向。上世紀90年代以前,農(nóng)戶大部分沒有非農(nóng)就業(yè),農(nóng)地的承包者與經(jīng)營者高度統(tǒng)一,承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)既沒有區(qū)別的必要,也沒有分離的價值,農(nóng)村土地集體所有、家庭經(jīng)營的“兩權(quán)分離”制度安排能夠容納農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式的需要,并且是兼顧國家、集體和農(nóng)民土地權(quán)利的有效制度設(shè)定。但在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進的背景下,承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)就有了分離的必要和可能。從必要性而言,與大量農(nóng)民兼業(yè)經(jīng)營相比,專業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營有更高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。從可能性而言,近年來農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場和涉農(nóng)企業(yè)加快發(fā)展,土地流轉(zhuǎn)比例快速上升,承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離在實踐中日益成為常態(tài)。

綜合分析,在經(jīng)濟社會的快速發(fā)展中,我國農(nóng)村土地制度所處的宏觀背景和微觀基礎(chǔ)都在發(fā)生深刻變化。在土地集體所有、農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營基本框架下,具體表現(xiàn)為“集體所有、農(nóng)戶自營”的土地經(jīng)營模式正逐步向“集體所有,農(nóng)戶自營、合作社經(jīng)營、企業(yè)化經(jīng)營”多種模式并存轉(zhuǎn)變。這是一種悄然進行的誘致性制度變遷,當其發(fā)展到一定程度,需要政策法規(guī)等正式制度作出有效回應(yīng)。其基本方向應(yīng)是:構(gòu)建以集體所有、家庭承包、多元經(jīng)營為特征,所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”的新型農(nóng)地制度。

實行“三權(quán)分離”新型農(nóng)地制度的基本路徑

需要強調(diào)的是,提出“三權(quán)分離”的農(nóng)地制度創(chuàng)新,構(gòu)建集體所有、家庭承包、多元經(jīng)營的新型農(nóng)地制度,前提是堅持農(nóng)村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營的基本制度長久不變,在此基礎(chǔ)上進一步明晰相關(guān)制度的權(quán)益內(nèi)涵。這是對現(xiàn)有農(nóng)地制度和農(nóng)村基本經(jīng)營制度的完善和發(fā)展,而不是背離。“三權(quán)分離”的農(nóng)地制度主要有以下政策取向。

農(nóng)村土地集體所有屬性不變。農(nóng)村土地集體所有兼顧了國家、集體、農(nóng)民各方利益,是有效的所有權(quán)制度安排。但集體所有是一個彈性很大的制度空間。我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差異性明顯,土地集體所有的意義在不同區(qū)域差異很大。比如,在廣東南海、浙江溫州、江蘇昆山等集體經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū),土地集體所有權(quán)的“產(chǎn)權(quán)強度”明顯要高。在承認農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的前提下,一些地方采取類似“反租倒包”的做法,對農(nóng)地的支配能力大大增強,一些地方農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)后退至僅保留獲取租金收益或股份分紅的權(quán)利。而大部分主要農(nóng)區(qū)和中西部地區(qū),農(nóng)村集體經(jīng)濟薄弱,擁有的資源和支配力量不足,集體所有權(quán)大部分情況下處于虛置狀態(tài)。

進一步細分農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)。承包經(jīng)營權(quán)是一個包含諸多權(quán)利內(nèi)涵而且權(quán)能還在不斷豐富和拓展的權(quán)利束。土地承包經(jīng)營權(quán)是典型的用益物權(quán),在沒有發(fā)生權(quán)利分離的前提下,擁有相應(yīng)的占有、經(jīng)營、收益、處置等完整的權(quán)利;在承包與經(jīng)營兩權(quán)分離之后,承包權(quán)則更多表現(xiàn)為占有、處置權(quán),以及在此基礎(chǔ)上衍生出的多重權(quán)益,典型的如繼承權(quán)、退出權(quán)等,相應(yīng)的經(jīng)營權(quán)更多表現(xiàn)為耕作、經(jīng)營、收益以及其他衍生的多重權(quán)益,如入股權(quán)、抵押權(quán)等。對國家而言,土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)置直接影響甚至決定農(nóng)業(yè)績效,進而影響國家糧食安全與重要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給,乃至農(nóng)村社會穩(wěn)定和公平正義。對農(nóng)民而言,承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)置不僅關(guān)系其經(jīng)營權(quán)利的大小和地權(quán)的穩(wěn)定性,而且深刻影響其獲取土地的財產(chǎn)收益。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進和“四化”同步發(fā)展的背景下,有必要實行承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離,承包權(quán)主要體現(xiàn)為給承包農(nóng)戶帶來財產(chǎn)收益,實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)價值;經(jīng)營權(quán)則通過在更大范圍內(nèi)流動,提高有限資源的配置效率,并由此發(fā)展新型經(jīng)營主體和多元化土地經(jīng)營方式。

承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的內(nèi)涵和意義

實行所有、承包、經(jīng)營“三權(quán)分離”,明確“三權(quán)”特別是承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)不同的制度內(nèi)涵,具有重要的現(xiàn)實意義。

承包權(quán)的意義和價值。改革開放以來的大部分時間,農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)是合一的,承包經(jīng)營權(quán)包含了占有、經(jīng)營、流轉(zhuǎn)、入股、收益、抵押、繼承、退出、處置等多項權(quán)利。在承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的情況下,承包權(quán)的意義和價值更多地體現(xiàn)在兩個方面:一是承包權(quán)的取得。農(nóng)村土地承包權(quán)的取得,需要具備一定的主體資格條件。根據(jù)農(nóng)村土地承包法的規(guī)定,承包權(quán)的取得是與集體經(jīng)濟組織成員資格掛鉤的。二是承包權(quán)的體現(xiàn)。在承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的情況下,承包主體通過讓渡經(jīng)營權(quán)而獲得財產(chǎn)收益,在土地被征用以及退出后獲得財產(chǎn)補償。未來土地承包權(quán)還要體現(xiàn)在繼承權(quán)上。

經(jīng)營權(quán)的意義和作用。經(jīng)營權(quán)只有在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、農(nóng)業(yè)勞動力大量轉(zhuǎn)移并且逐步市民化、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的情況下,才能獨立發(fā)揮作用。經(jīng)營權(quán)獨立發(fā)揮作用,當前的意義在于其行使主體范圍遠遠大于承包權(quán)主體。承包權(quán)的取得有嚴格的條件限制,而對經(jīng)營權(quán)主體資格的限制則要少得多。這對于在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置耕地資源、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績效具有重大意義,是通過土地制度創(chuàng)新實現(xiàn)多元經(jīng)營的基本前提與必然選擇。一是有利于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),提高土地、勞動力和資源利用效率,提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力;二是有利于最大限度提高商品農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)率,延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條;三是有利于培育和發(fā)展家庭農(nóng)場、合作組織和農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型主體;四是有利于培育新型職業(yè)農(nóng)民。推進“三權(quán)分離”,使經(jīng)營權(quán)獨立出來,長遠來看還能發(fā)揮更大作用。比如,目前之所以存在對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的限制規(guī)定,核心原因在于土地不僅是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料,還承擔著提供基本生活保障的任務(wù)。經(jīng)營權(quán)獨立之后,可以在不影響土地承包權(quán)及其收益的前提下,以土地經(jīng)營權(quán)來設(shè)定抵押,為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供金融支持,進而可以為構(gòu)建進城農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制提供一個富有彈性的制度框架。