土地制度是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的核心內(nèi)容,其創(chuàng)新與變革具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的功效。剛剛閉幕的中央農(nóng)村工作會(huì)議指出,“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體同經(jīng)營(yíng)權(quán)主體發(fā)生分離,這是我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系變化的新趨勢(shì)”;要“落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。這表明,經(jīng)過(guò)改革開放30多年的發(fā)展,目前我國(guó)農(nóng)村土地制度建設(shè)又到了一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期,迫切需要與時(shí)俱進(jìn),改革完善相關(guān)制度安排。

發(fā)展階段變化呼喚以使用權(quán)為核心的農(nóng)地制度創(chuàng)新

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是一個(gè)包含占有、使用、收益、處置等多項(xiàng)權(quán)利的權(quán)利束,每一項(xiàng)大的權(quán)利之下又可細(xì)分為多項(xiàng)具體權(quán)利。各項(xiàng)權(quán)利如何設(shè)置以及在不同主體之間分配,對(duì)農(nóng)地制度的公平與效率具有重大影響。當(dāng)前,我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)了許多新的階段性特征,以使用權(quán)為核心的農(nóng)地制度創(chuàng)新的必要性和重要性更加凸顯。

農(nóng)地私營(yíng)是經(jīng)過(guò)歷史檢驗(yàn)最具效率的農(nóng)地使用制度。新中國(guó)成立以來(lái),我國(guó)農(nóng)村土地制度變遷經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段是土地改革時(shí)期,農(nóng)村土地制度的基本特征是私有私營(yíng)。第二階段是農(nóng)業(yè)合作化后和人民公社時(shí)期,農(nóng)村土地制度的基本特征是公有公營(yíng)。第三階段是改革開放以來(lái),農(nóng)村土地制度的基本特征是公有私營(yíng)?？v觀這三個(gè)階段的農(nóng)地制度變遷,撇開所有權(quán)問(wèn)題不論,從保障農(nóng)民利益和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績(jī)效來(lái)說(shuō),農(nóng)地私營(yíng)無(wú)疑是最佳選擇方案。在第一和第三階段尤其是制度變革的初期,盡管農(nóng)村土地所有權(quán)的制度安排不同,但在農(nóng)地私營(yíng)模式下,都實(shí)現(xiàn)了調(diào)動(dòng)農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)積極性、提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出水平和增加農(nóng)民收入的目標(biāo)。正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明,農(nóng)地私營(yíng)是符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特征、符合我國(guó)國(guó)情的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)模式,必須長(zhǎng)期堅(jiān)持。

公有私營(yíng)框架下農(nóng)地使用制度具有多樣化選擇空間。私營(yíng)是最具效率的農(nóng)地使用制度,但私營(yíng)本身是一個(gè)彈性很大的制度空間。在農(nóng)地私營(yíng)這一基本框架下,除了農(nóng)戶自營(yíng),還存在諸如大戶流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)、農(nóng)民合作社經(jīng)營(yíng)、涉農(nóng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)等不同選項(xiàng)。特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái),隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn),務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力的絕對(duì)數(shù)量和相對(duì)比重都大幅下降,但由于大量農(nóng)村人口只實(shí)現(xiàn)了職業(yè)的轉(zhuǎn)換和居住地的轉(zhuǎn)移,并未實(shí)現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)變,結(jié)果兼業(yè)經(jīng)營(yíng)成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的普遍現(xiàn)象。2012年,農(nóng)民工數(shù)量2.63億人,平均每個(gè)農(nóng)戶就有1個(gè)農(nóng)民工,農(nóng)戶的非農(nóng)兼業(yè)行為成為常態(tài)。

“集體所有、家庭承包、多元經(jīng)營(yíng)”是農(nóng)地制度創(chuàng)新的基本方向。上世紀(jì)90年代以前,農(nóng)戶大部分沒(méi)有非農(nóng)就業(yè),農(nóng)地的承包者與經(jīng)營(yíng)者高度統(tǒng)一,承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)既沒(méi)有區(qū)別的必要,也沒(méi)有分離的價(jià)值,農(nóng)村土地集體所有、家庭經(jīng)營(yíng)的“兩權(quán)分離”制度安排能夠容納農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的需要,并且是兼顧國(guó)家、集體和農(nóng)民土地權(quán)利的有效制度設(shè)定。但在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的背景下,承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)就有了分離的必要和可能。從必要性而言,與大量農(nóng)民兼業(yè)經(jīng)營(yíng)相比,專業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)有更高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。從可能性而言,近年來(lái)農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)和涉農(nóng)企業(yè)加快發(fā)展,土地流轉(zhuǎn)比例快速上升,承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離在實(shí)踐中日益成為常態(tài)。

綜合分析,在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展中,我國(guó)農(nóng)村土地制度所處的宏觀背景和微觀基礎(chǔ)都在發(fā)生深刻變化。在土地集體所有、農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營(yíng)基本框架下,具體表現(xiàn)為“集體所有、農(nóng)戶自營(yíng)”的土地經(jīng)營(yíng)模式正逐步向“集體所有,農(nóng)戶自營(yíng)、合作社經(jīng)營(yíng)、企業(yè)化經(jīng)營(yíng)”多種模式并存轉(zhuǎn)變。這是一種悄然進(jìn)行的誘致性制度變遷,當(dāng)其發(fā)展到一定程度,需要政策法規(guī)等正式制度作出有效回應(yīng)。其基本方向應(yīng)是:構(gòu)建以集體所有、家庭承包、多元經(jīng)營(yíng)為特征,所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分離”的新型農(nóng)地制度。

實(shí)行“三權(quán)分離”新型農(nóng)地制度的基本路徑

需要強(qiáng)調(diào)的是,提出“三權(quán)分離”的農(nóng)地制度創(chuàng)新,構(gòu)建集體所有、家庭承包、多元經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)地制度,前提是堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)的基本制度長(zhǎng)久不變,在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步明晰相關(guān)制度的權(quán)益內(nèi)涵。這是對(duì)現(xiàn)有農(nóng)地制度和農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的完善和發(fā)展,而不是背離。“三權(quán)分離”的農(nóng)地制度主要有以下政策取向。

農(nóng)村土地集體所有屬性不變。農(nóng)村土地集體所有兼顧了國(guó)家、集體、農(nóng)民各方利益,是有效的所有權(quán)制度安排。但集體所有是一個(gè)彈性很大的制度空間。我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異性明顯,土地集體所有的意義在不同區(qū)域差異很大。比如,在廣東南海、浙江溫州、江蘇昆山等集體經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū),土地集體所有權(quán)的“產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度”明顯要高。在承認(rèn)農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提下,一些地方采取類似“反租倒包”的做法,對(duì)農(nóng)地的支配能力大大增強(qiáng),一些地方農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)后退至僅保留獲取租金收益或股份分紅的權(quán)利。而大部分主要農(nóng)區(qū)和中西部地區(qū),農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱,擁有的資源和支配力量不足,集體所有權(quán)大部分情況下處于虛置狀態(tài)。

進(jìn)一步細(xì)分農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一個(gè)包含諸多權(quán)利內(nèi)涵而且權(quán)能還在不斷豐富和拓展的權(quán)利束。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是典型的用益物權(quán),在沒(méi)有發(fā)生權(quán)利分離的前提下,擁有相應(yīng)的占有、經(jīng)營(yíng)、收益、處置等完整的權(quán)利;在承包與經(jīng)營(yíng)兩權(quán)分離之后,承包權(quán)則更多表現(xiàn)為占有、處置權(quán),以及在此基礎(chǔ)上衍生出的多重權(quán)益,典型的如繼承權(quán)、退出權(quán)等,相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)更多表現(xiàn)為耕作、經(jīng)營(yíng)、收益以及其他衍生的多重權(quán)益,如入股權(quán)、抵押權(quán)等。對(duì)國(guó)家而言,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)置直接影響甚至決定農(nóng)業(yè)績(jī)效,進(jìn)而影響國(guó)家糧食安全與重要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給,乃至農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和公平正義。對(duì)農(nóng)民而言,承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)置不僅關(guān)系其經(jīng)營(yíng)權(quán)利的大小和地權(quán)的穩(wěn)定性,而且深刻影響其獲取土地的財(cái)產(chǎn)收益。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)和“四化”同步發(fā)展的背景下,有必要實(shí)行承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離,承包權(quán)主要體現(xiàn)為給承包農(nóng)戶帶來(lái)財(cái)產(chǎn)收益,實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值;經(jīng)營(yíng)權(quán)則通過(guò)在更大范圍內(nèi)流動(dòng),提高有限資源的配置效率,并由此發(fā)展新型經(jīng)營(yíng)主體和多元化土地經(jīng)營(yíng)方式。

承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的內(nèi)涵和意義

實(shí)行所有、承包、經(jīng)營(yíng)“三權(quán)分離”,明確“三權(quán)”特別是承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)不同的制度內(nèi)涵,具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

承包權(quán)的意義和價(jià)值。改革開放以來(lái)的大部分時(shí)間,農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)是合一的,承包經(jīng)營(yíng)權(quán)包含了占有、經(jīng)營(yíng)、流轉(zhuǎn)、入股、收益、抵押、繼承、退出、處置等多項(xiàng)權(quán)利。在承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的情況下,承包權(quán)的意義和價(jià)值更多地體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是承包權(quán)的取得。農(nóng)村土地承包權(quán)的取得,需要具備一定的主體資格條件。根據(jù)農(nóng)村土地承包法的規(guī)定,承包權(quán)的取得是與集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格掛鉤的。二是承包權(quán)的體現(xiàn)。在承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的情況下,承包主體通過(guò)讓渡經(jīng)營(yíng)權(quán)而獲得財(cái)產(chǎn)收益,在土地被征用以及退出后獲得財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償。未來(lái)土地承包權(quán)還要體現(xiàn)在繼承權(quán)上。

經(jīng)營(yíng)權(quán)的意義和作用。經(jīng)營(yíng)權(quán)只有在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移并且逐步市民化、承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的情況下,才能獨(dú)立發(fā)揮作用。經(jīng)營(yíng)權(quán)獨(dú)立發(fā)揮作用,當(dāng)前的意義在于其行使主體范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于承包權(quán)主體。承包權(quán)的取得有嚴(yán)格的條件限制,而對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)主體資格的限制則要少得多。這對(duì)于在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置耕地資源、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績(jī)效具有重大意義,是通過(guò)土地制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)多元經(jīng)營(yíng)的基本前提與必然選擇。一是有利于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),提高土地、勞動(dòng)力和資源利用效率,提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展能力;二是有利于最大限度提高商品農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)率,延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條;三是有利于培育和發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)、合作組織和農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型主體;四是有利于培育新型職業(yè)農(nóng)民。推進(jìn)“三權(quán)分離”,使經(jīng)營(yíng)權(quán)獨(dú)立出來(lái),長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看還能發(fā)揮更大作用。比如,目前之所以存在對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的限制規(guī)定,核心原因在于土地不僅是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料,還承擔(dān)著提供基本生活保障的任務(wù)。經(jīng)營(yíng)權(quán)獨(dú)立之后,可以在不影響土地承包權(quán)及其收益的前提下,以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)設(shè)定抵押,為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供金融支持,進(jìn)而可以為構(gòu)建進(jìn)城農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出機(jī)制提供一個(gè)富有彈性的制度框架。